Bandeiras da União Europeia
Stephanie Lecocq/Reuters
Reunida no início deste mês com os ministros das Relações Exteriores da União Europeia (UE), a comissária europeia Marta Kos disse que a ampliação do bloco era prioridade do bloco. “Se nossos candidatos entregarem resultados, nós também teremos de entregar,” afirmou ela, encarregada da pasta que cuida do tema, em Bruxelas.
Pouco antes, em abril, o bloco criara, pela primeira vez em 17 anos, um grupo de trabalho para redigir o tratado de adesão de um país candidato, Montenegro. Para Kos, esta era prova de que o bloco estava indo além da retórica.
“Não há sinal mais claro de que a UE vê Montenegro como seu próximo Estado-membro”, avalia Strahinja Subotic, gerente de programas e pesquisador sênior do Centro de Política Europeia (CEP), em Belgrado.
A invasão da Ucrânia pela Rússia em 2022 recolocou o alargamento da UE no centro da política europeia. O que por muito tempo fora um processo técnico ganhou novos contornos em matéria de segurança.
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“A necessidade geopolítica da ampliação é reconhecida por todos os Estados-membros”, afirma Steven Blockmans, pesquisador do Centro de Estudos de Política Europeia (CEPS). “Mas ela sempre vem acompanhada de dois elementos: por um lado, uma abordagem baseada no mérito, em que os países candidatos são avaliados por suas reformas e não recebem atalhos. Por outro, a necessidade de a União Europeia mudar suas políticas e métodos de governança.”
Modelo de adesão em discussão
O debate em Bruxelas tem se debruçado cada vez mais não apenas na ampliação em si, mas também em definir se o modelo tradicional de adesão do bloco ainda é adequado.
“O que estamos discutindo agora com os Estados-membros é se os princípios de integração gradual, que usamos principalmente no mercado único, também poderiam ser aplicados a outras áreas, especialmente à segurança”, acrescentou Kos.
Em proposta recente, o chanceler federal alemão, Friedrich Merz, propôs uma forma de “associação” que aproximaria a Ucrânia da UE antes mesmo da adesão plena. Isso incluiria participação nas instituições europeias e na política externa e de segurança.
Ao mesmo tempo, Merz sugeriu conceder aos países dos Bálcãs Ocidentais e à Moldávia acesso privilegiado ao mercado único da UE, status de observador em órgãos europeus e integração gradual aos processos de tomada de decisão para acelerar o caminho rumo à adesão. Ideias como essas circulam há anos em Bruxelas e nas capitais europeias.
Segundo Blockmans, um dos autores do modelo de “adesão em etapas”, alguns dos seus elementos entraram gradualmente no pensamento dominante da UE, inclusive por meio de propostas apresentadas por França, Alemanha e Lituânia. “Vemos elementos de uma abordagem mais gradual, em que benefícios pelas reformas são oferecidos em fases anteriores à adesão”, afirmou o especialista do CEPS.
Resistência interna
Ao mesmo tempo, algumas das ideias mais ambiciosas para a Ucrânia já enfrentaram resistência. Entre elas está a chamada “ampliação reversa”, apoiada pelo presidente ucraniano,Volodimir Zelenski, e por setores da Comissão Europeia.
Pela proposta, países como a Ucrânia primeiro entrariam formalmente na UE e, depois, concluiriam as reformas. Os Estados-membros rapidamente rejeitaram.
Uma das questões mais sensíveis em torno da futura ampliação: quanto poder de decisão novos Estados-membros deveriam ter desde o início, especialmente em áreas em que as decisões da UE ainda exigem unanimidade. Em Bruxelas, circula a controversa possibilidade de limitar temporariamente os direitos de veto de novos Estados-membros após a adesão.
Segundo Subotic, outro coautor da abordagem, o objetivo não seria criar uma “associação de segunda classe”, como afirmam alguns críticos. Mas, sim, tranquilizar Estados-membros céticos de que a ampliação não paralisaria a União.
Ele argumenta que as restrições poderiam ser limitadas tanto no tempo quanto no escopo. “Isso poderia se aplicar apenas a uma ou duas áreas de política e não necessariamente da mesma forma ou pelo mesmo período para todos os países candidatos”, disse Subotic, outro coautor da abordagem em etapas.
Montenegro serve de teste
Do ponto de vista jurídico, segundo Blockmans, um mecanismo desse tipo poderia ser incluído nos tratados de adesão. Politicamente, porém, a questão continua altamente sensível, pois toca em temas como soberania e igualdade de direitos entre os Estados-membros.
Ainda assim, vários países dos Bálcãs Ocidentais já sinalizaram abertura. Albânia, Bósnia e Herzegovina e Sérvia sugeriram que aceitariam limitações temporárias de veto se isso ajudasse a destravar a adesão.
Montenegro, por sua vez, não quer atrasos nem arranjos transitórios. Analistas dizem que o país provavelmente será o último a entrar na UE sob as regras atuais do bloco, antes de qualquer reforma institucional mais profunda.
Ao mesmo tempo, a sua adesão pode servir como campo de testes para alguns dos novos mecanismos de ampliação atualmente debatidos em Bruxelas.
“Pode-se esperar que Montenegro se torne a cobaia para explorar os limites de arranjos transitórios e cláusulas de salvaguarda”, disse Blockmans à DW. Para ele, o tratado de adesão atualmente em elaboração pode se tornar um modelo para futuras ampliações da União.
Já Subotic espera que a UE utilize a oportunidade para introduzir ferramentas de monitoramento pós-adesão mais robustas do que nas rodadas anteriores de ampliação, especialmente em áreas como Estado de Direito e retrocessos democráticos.
